张海涛：国家监察体制改革背景下涉罪案件纪律处分工作探析

2015年以来，党内陆续出台相关法规和文件，要求纪检机关向司法机关移送严重违纪并涉嫌犯罪案件之前，一般应对审查对象作出党纪处分决定（以下简称“先处后移”）。2016年10月颁布施行的《中国共产党党内监督体例》第37条对“先处后移”进行了强调：“在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的，应当先作出党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理”。当前，随着国家监察体制改革稳步推进，纪检机关与国家监察机关合署办公势成必然（即纪委与监委合署办公），党的纪律审查工作与国家监察机关所履行的职务违法犯罪侦查工作将实现有机融合，查办严重违纪并涉嫌违法犯罪案件力度势必增大，在此形势任务背景之下，纪委、监委开展“先处后移”工作将面临很多问题和挑战，研判、把准这些挑战和问题，打好提前量、紧握主动权，是纪检监察机关理应未雨绸缪之事。

一、“先处后移”存在的问题与困难

（一）思想观念深处存在“拘谨式稳妥主义”。因工作惯性、惯例的缘故，纪检监察机关对党政纪处分事项存在规避风险、求稳怕乱的保守心理。一是认为纪律审查主要针对违纪问题，对涉嫌违法犯罪问题受制于时间精力、认定标准等因素，总认为非本色当行，冒然选择在移送司法机关前直接作出“双开”等党政纪处分，显得时机不成熟、结论不稳当。二是认为如果司法机关认定的违法犯罪事实与纪检机关认定的违纪事实不一致，出现“大面积缩水”，会影响纪检机关权威，还易带来申诉、信访等风险。三是觉得“先处后移”之后，司法机关作出的生效判决、裁定、决定等，如对先前党政纪处分决定产生影响，就会涉及撤销、更改处分决定，重新为审查对象安排工作、补发工资等一系列“麻烦事”。

（二）纪律处分程序要求多、所需时间长。依据党内法规及相关规范性文件，若对涉嫌违法犯罪党员干部给予“双撤”以上重处分，要严格履行请示、报批程序，所需时间较长且不可控。例如对于同级党委管理的党员领导干部，需报同级党委常委会议批准；再如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（施行）》（以下简称“《工作规则》”）规定，给予同级“两委”委员处分的，在同级党委审议前，应当同上级纪委沟通，形成处理意见，处分意见形成之后还须再报上级党委批准。再者根据《党章》，对党员干部的处分，必须经所在党支部大会讨论决定，报基层党委批准，履行该程序通常约需1个月；《工作规则》第41条规定，对需要报同级党委审批处理的案件，应在报批前征求同级党委组织部门意见，这亦需要一定时日。由于存在上述处分报批、意见征求等硬性规定，涉罪案件如果适用常规程序，即使纪委、监委查清主要问题后即启动纪律处分程序，也难以在移送前作出处分。并且纪委、监委在等待处分报批过程中，面临审查安全风险大、不可控因素多等情况。

（三）纪法分属两大体系，处分、裁定结论难咬合。一是一般“先处后移”案件进入司法环节后，审查对象为逃脱罪责，或凭借律师等专业司法力量，经常出现“翻供”等情况，以致证据、涉嫌犯罪事实发生变化，再加上坦白自首等从轻减轻处罚情节，移送前所缜密推敲、预断的定罪量刑情况可能会“缩水”，带来裁判结果的不确定性，以致纪、法处理结论出现不一致问题。二是审查（侦查）人员当前对刑事诉讼制度改革状况缺乏穿透式理解把握。近两年来，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革正向纵深延展，法庭审判走向实质化。提高侦查人员出庭作证率，严格实行刑事案件排除非法证据等各类规定，办案人员接受控辩双方交叉询问，裁判结果在法庭呈现，庭审打破倚重公诉方卷宗笔录等传闻证据为主的审理方式，这是诉讼改革新趋向。如此，职务犯罪侦查、审查起诉、审理审判活动所依据的标准情形、证据体系、程序构造等将有重大变化。依此形势，办案人员若不能摸透刑事诉讼制度改革趋向，不具备先导性“审判思维”，侦查取证工作就会“失效”，处分所依据的违纪违法事实证据基础就不坚固。三是监委处分工作面临“时、度、效”难题。监委全面负责涉嫌职务违法犯罪案件的侦查工作，对该类案件查办方式将有别于纪检监察机关当前所力行的“快查快结”方式，依职能应对涉嫌犯罪问题进行全面深入调查（即“吃干榨尽”），减少出现“漏罪”的机率。职务违法犯罪案件一般具有重大疑难复杂、涉案人数较多等特点，侦查所需时日较长，在此情况下，对该类案件如何作出党政纪处分？是查实部分涉嫌犯罪问题后作出还是待全部问题查清之后再处分，也即处分该如何彰显“时、度、效”？这是要深思的问题。

（四）反腐败协调小组及纪委监委内部业务科室协作有待进一步精细严密。一是反腐败协调工作限度难把握。如对纪检监委移送的案件，检察机关审查终结起诉前，如何与纪检监察机关联系沟通，让侦、诉双方在涉嫌犯罪事实、金额认定等方面不存在争议，同时又维护侦、诉各方独立自主，实现监督制约，防止存在干预、过问司法活动之虞。二是量刑情节难掌握。刑事诉讼制度改革背景下，速裁程序和认罪认罚从宽制度等策应性改革将大力实施，对犯罪情节轻、金额不大、被告人真诚自愿认罪的案件，多数使用速裁和简易程序，将会从轻减轻处罚。纪委、监委办理移送案件中，怎样精确并科学出具自首、立功等情节证明，且收集固定证据材料予以佐证，以使审判阶段量刑情况被充分预断，从而精准作出党政纪处分，力促纪、法结论相互平衡，这一点应充分思量。三是反腐败协调小组“智库”作用尚未激活。对违法涉罪问题及线索，重大疑难复杂案件，现阶段提请反腐败协调小组予以纪法综合论证研判，做得远远不够。纪委内部业务科室、纪检机关与司法机关之间反腐败工作方面的精细化沟通配合协作，缺乏细节规定支撑，个案“活情况”难被一网打尽，处分所依托的事实、证据、程序、政策法规依据等存有漏洞。

二、解决问题的思路及对策

（一）思想认识上切实提高政治站位、增强政治觉悟。思想是行动的先导，现阶段，纪检监察机关要充分认识到“先处后移”工作是全面从严治党，把纪律挺在前面的具体要求，也是依法治国水平能力的体现。“先处后移”其本质在于维护纪律的严肃性权威性，增强党员干部队伍的先进性纯洁性；是运用法治思维和法治方式反对腐败的正确做法，目的在于实现纪法一体化融合而非“熔断”，促进党和国家治理体系与治理能力的现代化。要切实提高思想政治理论水准，通过严格落实“先处后移”各项规定，放大纪律审查和反腐败工作的法纪、社会与政治效果。

（二）探索简易程序，做到“于法周延、于事简便”。对于纪律处分事宜程序多、时间长等问题，建议相关部门研究简化相关程序，探索尝试科学严谨高效的简易程序，减少不必要的报批、审议等，把宝贵时间充分预留给审查（侦查）及审理部门，做细做实违纪违法事实证据与定性量纪工作，提高处分效率与精准度。如可考虑将对涉嫌违法犯罪党员作出纪律处分纳入党章第四十条规定的“特殊情况”，由县级和县级以上党委、纪委直接作出处分决定。

（三）强夯涉嫌职务违法犯罪问题审查、把控能力。各级监委建制化以后，纪委、监委内设纪检监察部门要全力提升涉嫌职务违法犯罪问题审查能力。引进培养一批精通党内政策法规、国家法律法规的高端复合型人才，推进纪律审查、国家监察工作专业化。建立并完善更新涉罪案件证据列举指引和量刑指标体系，指导涉刑案件审查取证工作权威、规范运行。实务方面，查违纪和查违法要做到“左右开弓”、“流畅换挡”，执纪审查中发现职务违法犯罪的问题、线索，且掌握部分事实和证据的，及时转为监委调查程序；涉嫌犯罪问题必须以监委名义依照监委程序开展调查，做到程序、证据等深锲刑事诉讼规定。对违纪违法问题犬牙交错的案件，采取先纪后法顺序，违纪问题基本查清后，速将涉嫌违法犯罪事实剥离给监委。待监委调查终结，将审查对象违纪问题和涉嫌违法犯罪问题予以合并，一次性作出党政纪处分，并视情决定是否移送检察机关审查起诉。

（四）进一步细密化沟通联系管道。在现有反腐败沟通协作机制基础上，进一步细化纪委、监委同司法机关在涉刑涉罪案件办理方面的具体责任部门及工作任务清单，形成咬合紧密的制度规则体系。对重大疑难复杂案件，监委调查阶段应指定专人负责与司法机关协商、沟通，达成涉罪问题、证据、程序上的一致意见，保障案件流畅进入诉讼程序。建立由党内法规专家、法学专家、刑事实务专家组成的案件咨询研判委员会，对案件各类涉罪涉法“疑难杂症”予以纪法综合论证审议，就案件事实证据及定罪量刑预判等深入讨论，确保案件得到精准定性量纪，做到移送审查起诉之前作出“一锤定音、泰山不移”式的党政纪处分。（作者系张湾区委常委、区纪委书记）

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